转自：《中国电力企业管理》2016年12期

最近公布的国家《水电"十三五"规划》（下称《规划》）提出，"要按照流域内干流开发优先、支流保护优先的原则，严格控制中小流域、中小水电开发，保留流域必要生境，维护流域生态健康。水能资源丰富、开发潜力大的西部地区重点开发资源集中、环境影响较小的大型河流、重点河段和重大水电基地，严格控制中小水电开发；开发程度较高的东、中部地区原则上不再开发中小水电。弃水严重的四川、云南两省，除水电扶贫工程外，"十三五"暂停小水电和无调节性能的中型水电开发。"

一、《规划》更加重视小水电开发中的生态环境保护

看到《规划》强调，要在生态保护的前提下开发小水电，有人还以为，我国对小水电的态度已经发生了变化。其实不然，就在一个月以前的11月1日，第七届"今日水电论坛"刚刚在杭州隆重召开。水利部部长陈雷出席论坛并作题为《绿色能源与可持续发展》的主旨讲话。浙江省委副书记、常务副省长袁家军，联合国工发组织执行干事菲利普·萧特斯、尼日利亚水利部常务秘书拉比·舒艾布·吉梅塔、东南非共同市场秘书长辛迪索·恩格温亚、斐济驻华大使约阿尼·奈法卢拉分别致辞。萨摩亚驻华大使代办塔努瓦萨·海伦等来自36个国家的100多位代表出席论坛。

陈雷部长在报告中指出，近年来，全球资源危机、环境恶化、气候变化等问题日益突出，能源供求关系发生深刻变化，大力发展绿色能源成为国际社会的普遍共识。中国政府坚持"创新、协调、绿色、开放、共享"的发展理念和"节约、清洁、安全"的能源战略方针，加快推进能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命，全方位加强能源国际合作，着力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。具体关于小水电，陈雷部长提出了推动绿色能源发展四点倡议。

一是全面落实2030年可持续发展议程能源目标。推动各国政府采取有力措施，大幅提高可再生能源在全球能源结构中的比例，确保人人都能获得安全可靠、经济可行的现代能源服务。二是着力加强绿色小水电等领域技术交流合作。强化各国之间清洁能源的技术交流、项目合作、联合研究和人员培训，积极拓宽国际绿色小水电发展路径，促进全球小水电的持续健康发展。三是不断加大绿色能源南南合作力度。加大对发展中国家的资金和技术援助，鼓励和支持发展中国家本着相互尊重、平等互利的原则拓宽水电等绿色能源合作领域。四是充分发挥国际小水电中心的作用。不断提高国际小水电中心的能力和水平，继续深化发展中国家、发达国家和国际组织间三方合作的经济技术合作模式，引领国际小水电行业发展的潮流和趋势。

联合国工发组织执行干事菲利普·萧特斯也指出，小水电不仅是绿色可再生能源，同时也是发展中国家发展经济、增加就业、改善民生的重要基础。小水电一直是联合国工发组织关注的重点领域。长期以来，工发组织与中国水利部密切合作，积极推广中国小水电开发的专业技术经验，取得了丰硕成果。工发组织愿意进一步加强与中国的合作，通过国际小水电中心这一平台，创新服务提供和技术援助模式，积极推进南南合作，帮助应对气候变化，为全球能源发展提供更多服务。

实际上，《规划》在强调小水电的生态环境保护的同时也还明确，要"支持离网缺电贫困地区小水电开发。重点扶持西藏自治区，四川、云南、青海、甘肃四省藏区和少数民族贫困地区小水电扶贫开发工作，解决当地居民用电问题。"十三五"期间全国新开工小水电500万千瓦左右"。为了落实好《规划 》，我们不妨把我国小水电的情况进行一下梳理。

二、我国小水电的概况

2.1、资源：

 我国的水能资源理论蕴藏量为年发电量60829亿kWh;；技术可开发装机容量5.41亿kW，年发电量2.72万亿kWh。其中小水电可装机约1.3亿，年发电约5400亿。实际上，这个数字还是非常保守的，我国即将颁布的"十三五"水电规划将披露，我国可开发的水能资源又将有10%到20%的提高。

  表1、中国可开发的水能资源及分类

1.2、开发现状

 截至2014年年底，全国共有小水电站47073座，总装机达到7322万kW，年发电量2281亿kWh。小水电广泛分布在31个省市，从各省年末发电设备拥有量看，云南省和四川省装机分别达到1107万千瓦和1076万千瓦，位列全国前2名，广东省和福建省超过了700万千瓦。全国有小水电的县共1535个。四川省最多，有157个，云南省117个，湖南省94个，广西壮族自治区93个。

1.3、我国小水电的特点

 数量多，分布广，水资源和能源作用重要、巨大。大水电一般只能建在大江大河，水量大落差高的地方，而小水电则是在全国各地的广大实现调控水资源，是满足社会需求的主力。目前我国的大型（30万以上）水电站约130余座，中型约400，小型4.7万座。

 小水电的水库不一定小，例如北京面积最大的水库官厅水库，就是一座小水电。水库面积可达280平方公里，装机只有3万。

1.4、我国小水电的运行管理

有农村水电网的县427个，其中县城电网为农村水电网的县124个，农村水电网供电乡镇4912个。2014年，农村水电上国家电网电量1516亿kWh，上农村水电网电量222亿kWh,上地方电网电量465亿kWh 。全国农村水电上国家电网平均电价为0.317元/ kWh ，上农村水电网平均电价为0.256元/ kWh 。

2014年，农村水电网全年网内发电量达535亿kWh 。农村水电网全年输出网外电量254亿kWh ，购电量1049亿kWh ，其中购入网外电量527亿kWh，全年购电的平均电价为0.339元/ kWh 。

1.5、我国小水电的历史作用

助力贫困山区实现了农村电气化。1983年国家启动农村水电初级电气化试点建设，在全国范围内形成了40多个区域电网，600多个县以小水电供电为主。当时电气化县户通电率从1980年的不足40％提高到2010年的99．8％，使全国1/2的地域、1/3的县市、3亿多农村人口用上了电，小水电点亮了中国农村。

1.6、我国小水电的经济拉动作用

拉动了所在地的内需增长。"十二五"前四年中央投资124亿元，拉动农村水电项目完成总投资1400多亿元，相当中央投资1元钱，拉动社会投资10元钱。农村水电站发售电总收入4800多亿元，上缴税金400多亿，累计提供就业岗位150多万个。可以说， 小水电是我国实施最早、最成熟的ppp。

1.7、小水电的综合作用

防洪、供水，发电的同时带动了农村经济发展，促进了山区脱贫致富，改善了生态环境。例如，全国每座小水电平均担负着7千亩的灌溉任务。我国很多山区的县早期的财政收入都是以小水电为主的。小水电代燃料，国家给予电费补偿。目前，小水电代燃料户年均可减少电费支出300元。小水电代燃料项目实施以来，解决了400万农民的生活燃料，每年可减少薪柴消耗670万立方米，保护森林面积1400万亩。

小水电的生态环境作用如何？不用多争论，我们看看中国或者说亚洲最美的会展场所雁西湖，那里就是一个叫北台上的小水电站造就的。2014年APAC会议、2015年世界水电大会都在这里召开，小水电的生态效果到底如何，全世界都有目共睹。

当然，如果我们对小水电有偏见，我们可以找出成千上万小水电破坏生态的反例。但是，结合联合国对小水电评价、态度，以及我们所见到的客观现实，我们可以确信：小水电本身没错，错的如果不是你对小水电破坏生态环境的归因，就一定是你对小水电的管理出了问题。

!.8、小水电的碳减排作用

按我国划分标准，小水电约占水电总量的1/4。根据2015年全球发电量的统计，小水电的减排作用还大于风能、太阳能发电的总合。我国更是如此。

三、新常态下我国小水电所遭遇的困境

由于经济新常态的到来，我国用电负荷的增长急剧下降。煤炭产能过剩，价格下滑，也刺激了我国煤电建设投资。国家审批权下放，地方增加投资发展经济的压力，使得我国煤电出现了非理性的上涨。

3.1  产能过剩与能源过剩

我国目前以不到全球1/5的人口，却消耗掉了全球一半以上煤炭。因此，造成了巨大的碳排放国际压力及全国性的雾霾污染。但是，眼下为了满足我国高速发展的经济和人民生活水平的提高，我们似乎必须需要那么多的能源来保障。

我们为什么要消耗那么多的煤炭？因为能源供给的不足。但在能源供给不足的同时，我们又非常奇怪的出现了能源的过剩。为什么说出现了能源过剩？因为，有大量的弃水、弃风、弃光现象存在。要知道，对可再生能源发电而言，只有能源的过剩根本就不存在有产能过剩的问题。（不需要燃料的可再生能源发电：产能==能源）。

只有对于不可再生的发电，产能过剩才不一定就形成能源过剩。因为不可再生能源发电（火电、核电：产能+能源原料==  能源）。本来，我们国家分明是能源紧张，产能过剩。但由于我们为了社会的稳定，必须让过剩火电产能的国有企业也能吃上饭。所以，现实中我们不得不把一部分过剩的煤电产能必须转换成能源。这就导致市场调节的失灵。这种市场失灵的负反馈，又使得我们的很多地方政府，认为即使产能已经严重的过剩，但煤电建设也还是能拉动经济的。所以，为了让投资拉动经济，很多地方还在不断加码煤电产能。

3.2 我国煤电产能已经严重过剩

目前，（按基本的设计发电能力计算）我国的火电产能，大约过剩3亿kW。（去年2亿、前年1亿）。由于火电产能过剩，导致目前我国的电网只有低谷，没有尖峰。因此，在电网调峰作用巨大的抽水蓄能电站，难以发挥作作用，以致建设严重滞后，十二五规划的抽水蓄能我们只完成了一半。

目前，在我国的火电机组开工不足的同时，弃水、弃风、弃光问题都非常严重。对于整个发电行业，已经形成全行业的危机。

我们不妨设想一下，如果能减掉3亿火电，增加几千万抽蓄，我们国家的电力行业和电力供应，将是一番什么样的景象？

3.3 可再生能源过剩是自相矛盾的伪命题

不能否认，目前无论是我国的产业界，还是学术界，火电派都是拥有绝对的话语权的。这些经常误导社会舆论的专家，有的是认识上有偏差，也有的则是为了维护本行业利益的故意。例如，大家都知道我国的煤电机组的建设水平很高，已经能做到了比燃气机组排放还要低的"超低排放"。但我不知道在座的有多人知道，这种宣传其实是一种欺骗。我们只不过采用了过度的治理粉尘和脱硫、脱销的方法，让某些煤电机组的粉尘、硫和氮这三项排放的指标，低于了燃气的机组。实际上，我们国家的环保标准还并不全面，例如，对煤电排放中的汞污染，我们国家目前还没有要求。

因此，我国目前的所谓"超低排放"燃煤机组，如果能称它为"超低排污"就已经有点过分了。然而，我们不但不叫它"超低排污"，还非要叫它"超低排放"。这样宣传的好处就是可以鱼目混珠，让不了解细节的人还以为，我们国家的煤电已经解决了世界最大的"碳排放"难题了。这样"好"的煤电，你还有理由不让它发展吗？我不知道，目前我们国家相关领域的专家和高层领导中能有多大的比例，没有被这种宣传所误导。

这些抗拒能源革命的人一方面认为，因为可再生能源的供电能力有限，所以，我国以煤电为主的局面还长期不能改变。因此，我国煤电不仅不能逐渐减少、关闭，而且还要不断增加。同时，他们却还要不断的批评在电力市场疲软的情况下，我国可再生能源发展得过多、过快了。但，他们就是不肯回答，为何可再生能源已经发展过多了，却还不能改变我国必须以煤电为主的困境呢？

3.4、不够合理的能源政策加剧了产能矛盾

世界上几乎所有的国家都是优先开发利用了水能资源之后，再开发利用非水的可再生资源。而只有我们国家例外。我们不仅是同步开发可再生能源，而且可以说是，鼓励优先开发非水的可再生能源。

我们当然不能据此就简单的认为，国家的政策有问题。在发达国家积极开发水电的时候，我们国家因为没有足够的钱，错过了好时机。现在，既然我们有钱，我们要想弯道超车,这样制定政策刺激非水可再生的快速发展，当然是可以的。然而，如果我们在不能压缩过剩的火电产能的同时，却又要不顾现实的强力推行刺激非水的可再生能源的政策，就会有问题了。

我国可再生能源法实行十年了，从该法律的第一条和第二条，我们知道水电不适用可再生的原因，是因为水电开发的经济性好，不需要国家政策的补贴。但从该法的立法目的上看，不需要补贴的可再生能源，绝不是可以不发展、后发展，而绝对是应该更优先发展。

因此，我国可再生能源法中也明确规定了：水电如何适用该法的问题，由有关部门另行规定。但这"另行的规定"至今已经十年之久，仍然没有出台。不仅没有出台，最近国家出台的可再生配额制和优先上网的规定，居然还把最重要的水电排除在外（绝对有悖于我们可再生能源法的立法目的）。这种对水电可再生能源的歧视政策，造成了在很多地方的电力产能过剩的博弈中，最有竞争力水电（尤其是民营的小水电）反倒被首先淘汰出局。

3.5 小水电成了产能过剩的牺牲品

煤电由于其巨大产业链以及原料的可储存性，在发电时间上，可以人为的控制，所以，不仅一些依靠煤炭财政的地方政府对煤电宠爱有佳，而且，对供电安全负有责任的能源主管部门和电网企业也难免会希望多一些煤电。加之政策上的偏差和歧视，同样清洁可再生的水电却必须排在其性价比差的多风电和光伏的后面。所以，目前我国西部的一些省份，已经出现了让人难以理解的，最具竞争力（便宜）的小水电却首先成为电力产能过剩的牺牲品的怪现象。导致不少小水电经营出现了严重的危机，资产价值已经被市场严重低估。

四、我国小水电的机遇

受到市场的挤压，和政策的影响，当前我国小水电的运营确实存在着较大的风险。不过，一般来说，风险往往与机遇同在。目前我国小水电的机遇，也非常大。

4.1、现实机遇

要知道，国家小水电的管理部门水利部对小水电的支持态度是非常坚定的。据了解，很多地方出台了对小水电的特殊政策之后，水利部都会积极与其沟通、协调，以减少对小水电行业以及我国的经济和社会可持续发展所造成的不利影响。

在第七届今日小水电论坛上，浙江省的常务副省长袁家军就曾指出，浙江是江南水乡，水资源是浙江最为宝贵的资源之一。近年来，浙江大力推进"五水共治"，实施水资源保障百亿工程和强塘工程等一系列重大水利工程，将水利建设推到了新高度，而且水能资源开发利用也取得新的重要成效。袁家军表示，浙江将以节约资源和生态保护为前提，在提高水能资源利用效率、增加清洁能源供应的同时，统筹考虑流域、区域经济社会发展需要和水资源、水环境承载能力，兼顾防洪、供水、发电、生态保护等要求，更加重视水电站与生态环境的相容性、协调性，更加重视发挥水电在保障能源供给、优化能源结构中的作用，加快推进建设清洁能源示范省，努力实现可持续发展。

国际社会对大水电的生态环境作用，曾经发生过动摇，一度曾把大水电排除在可再生能源之外，但是，对小水电的肯定和和支持态度，从来也没有改变过。因此，我们一些有地方电网的小水电，如果有了当地政府的理解和支持，完全可以不受外部市场和政策偏差的干扰。地方政府完全可以理直气壮地站在有利于生态文明建设和人类可持续发展的高度，坚定地支持本地小水电的开发利用。

前不久看到四川省叫停中小水电的新闻报道。大家可能要问，这与我们地方政府支持和保护小水电的态度是不是有矛盾？其实正相反，笔者认为四川省政府叫停增量的目的，恰恰是为了保护存量。云南省前不久也出台了相似的文件，我对这两个省的做法，还是非常理解的。以前的水电"西电东送"是国家战略，可是当这两个省按照国家的规划，开发了一定的水电之后，"西电东送"却变成市场行为了。东部省份还要不要西部的水电、能要多少？需要你们自己去谈。政策的微妙变化必然会造成云南和四川两个省的水电产能严重过剩，大量的弃水。这个问题如果国家不出面，省一级政府怎么可能解决？所以，在省级政府的权限内，为了对现有的存量水电进行一点保护，叫停增量只能是没办法的办法。

4.2 历史机遇

全球能源革命的大趋势难以改变。2014.11联合国就发布报告称：为了避免产生灾难性的后果，要求到2100年，全球碳排放为零。以达到温升不超过2度。随后，在当年北京APAC会议期间，中美两国领导人都表态支持，我国承诺2030年前达到排放峰值，2030年能耗降低60%到65%，非化石能源比重达到20%。

今年9月在杭州G20会议期间，我国又提交了《巴黎协定》的承诺。根据巴黎协定，我们的温升要控制在1.5度，本世纪下半叶（2050年后），要达到净零碳排放。这个承诺，要比我们在2014年APAC会议期间所提交的承诺，又提高了很多。只不过，这次我们还没有公布具体的路线图。然而，查查世界各国的净零排放的能源规划，没有一个国家不是要求完全关闭煤电的。各国的能源革命一般都要分两步走，从去煤化到去碳化。根据目前的科技水平看，一个国家如果不能做到完全关闭煤电（去煤化），巴黎协定所要求的净零排放（去碳化）基本上是不可能的。

所以，尽管我们的国家领导人，至今还没有正式公布我国的路线图和时间表，但我国要实现巴黎协定，去煤化的任务将十分艰巨。届时煤电完全的退出，可以认为是一个最基本要求。

那么，我国巴黎协定的减排目标，到底能否实现呢？笔者认为是可能的。大家查查看，2014年，在电力市场饱和、全国各地弃水、弃风、弃光现象都非常严重的情况下，我国的水电、风电、太阳能等各种可再生能源实际新增的发电量1900多亿，已经超过了当年我国全社会用电的实际增长量。

2015年的情况更有说服力。各种可再生能源发电的增加量超过了千亿KWh。大约是我国2015年全社会用电增量的3倍多。这说明什么？说明：如果我国继续注重和支持可再生能源的开发利用，我国已经具备了，从现在起就完全用可再生能源来支持我国经济和社会的能源需求增长的客观条件。如果能照着这个路子走下去，只要不让煤电产能严重过剩的魔剑，伤害我国可再生能源的发展，继续加大对我国水能、风能和太阳能等可再生能源的开发力度，实现巴黎协定的承诺，让煤电在本世纪的下半叶退出历史舞台，是完全可能的。

结语

最新发布的《规划》仍然强调，积极发展水电的国家能源改政策。对小水电来说，未来世界的电力发展方向，无论是智能电网、分布式能源，小水电都将是极其重要的组成成分。

水电的可调节性是风能、光伏等间歇式能源大量入网有效保障。水电不仅是重要可再生能源，还是一些地区调控水资源、发展经济和保护生态环境的重要举措。根据中国的资源禀赋，我国的能源革命和全面小康社会建设，水电都将要在其中扮演极其重要的角色。

总之，笔者认为：我们目前的现状，我国目前处在能源革命转型的关键时期。此时此刻，小水电确实是风险与机遇同在。不过，请大家相信：小水电的风险，就是我们国家甚至说是整个人类社会的风险；而小水电的机遇，也就是我国能源革命和人类可持续发展的机遇。