2016年9月19日，国务院法制办公室公布国家发展改革委、国家能源局起草的《核电管理条例（送审稿）》，向社会公开征求意见。

我国已有核电站56 座（其中在运32 座、在建24 座），数量已超过日本，位居世界第三。按照"十三五"核电规划目标，2020年我国还要在此基础上再增加30多座核电站。尽管近年来中央大力推行"依法治国"，尽管我国核电规模已经如此庞大，可至今还没有一部《原子能法》或《核安全法》出台，"依法治核"还任重道远。在最高层级法律缺失的情况下，《核电管理条例》的制定是否科学合理、是否具备可操作性，显得尤为重要。

然而，仔细读了上述送审稿后，笔者发现一些重大原则问题在目前的条例制定中，或存在错误，或一笔带过，或干脆避而不谈。笔者认为，如果这样的送审稿通过相关审查并颁布实施，不仅难以实现条例的"立法宗旨"（即"加强核电管理，确保核电安全，促进核电可持续发展"），还会引发很多后患。其中最核心的问题是：制定《核电管理条例》不能从"维护企业利益"出发，核电管理部门必须时刻牢记其代表的应是公众利益，而不是核电企业的利益。

目前的送审稿总共12章、共84条，存在很多问题，但因篇幅有限，难以逐条详述，以下仅就几个不能含糊和回避的重大原则问题来谈。

一、必须正视核电"仅是低碳而非清洁能源"这一科学属性

送审稿依然将核电错误定位为清洁能源，完全无视"核电厂、乏燃料后处理和高放废物处置等环节的放射性大规模外泄风险及其严重后果"这一最基本的科学事实。

何为"清洁能源"？长期从事核反应堆和核安全研究的资深专家、原中国核工业总公司（原核工业部）副总经理（副部长）李玉仑博士在为《2013年国际清洁能源蓝皮书》撰写的特别报告《中国核电发展及其安全风险对策研究》（该报告对"核电产业链的碳排放和放射性污染源、核电安全风险对策"有详细、深入的论述），给出了比较直观且易于判定的"清洁能源"定义，即"在生产和使用后能源自身不产生污染，即使出了事故，其后果对人类环境的损害也是一次性的"。他并特别指出，"核电的科学定位只是低碳能源而非清洁能源"，因为"核裂变能转化为电能的过程必然产生放射性核素，并有大规模向环境释放的风险且后果严重；长寿命、高放射性核素没有任何物理化学方法能消除，只能等其衰变至无害水平，需要时间长达几万年至几十万年以上"。所以，"尽管核电厂的废物量比同等规模的化石燃料电厂要少得多，但却最受全球关注"。

李玉仑博士还特别强调："放射性外泄事故的发生，并不仅限于核电厂反应堆（像切尔诺贝利和福岛那样的重大核事故），还包括乏燃料中间贮存、乏燃料后处理、反应堆退役和高放射性废物最终处置等高风险环节。"（乏燃料，是指经受过辐射照射、使用过的核燃料，通常由核电站的核反应堆产生。——编注）

核裂变的科学属性决定了核电不仅不是清洁能源，反而是人类最难对付的污染源；而二氧化碳在国际上只是被认定为"温室气体"，并非"污染物"。如果"清洁判据"仅仅是看"是否产生二氧化碳，其他都不算"的话，那么目前政府和社会各界大力进行的雾霾、江河污染治理也就根本没有必要了。核电管理部门不能正视"核电并非清洁能源"这一最基本的科学事实，用不科学的"科普"说教公众，才是核电厂选址、乏燃料后处理等项目引发局部社会不稳定的直接原因之一，不能单纯指责公众"不懂核电"。科学定位才能科学施策，若管理部门继续这种错误认知，无视放射性外泄事故的风险，把高放射核废料也视为"清洁"，"确保核电安全"就难以令公众信服。

还需补充一点：核电的"低碳属性"目前在国际学界也已受到质疑。因为，核电站退役是个成本极高且时间极其漫长的过程（甚至比核电站40年寿命期还要长），核电站在已不再产生电力的几十年里却需要大量消耗其他能源来维持整个电厂的冷却。所以，日本核电专家在福岛事故后深刻反思时指出："核能从开采铀矿到浓缩处理及燃料加工、废液及废土处理，都需要非常庞大的化石燃料。另外，涉及使用后的燃料及高放射性废弃物长年放置、为求安全保管必须动用化石燃料的数量，都是难以估计的庞大，我们等于在盖一座不管是建设或维护都需花费巨资的二氧化碳产生物体。"

二、"核电管理"首先要贯彻落实党中央国务院的方针要求

按照目前送审稿有关"核电厂选址"的规定，"省级人民政府负责本省内的核电厂址管理。可委托有关单位，依照相关法律、法规和标准的要求进行核电厂选址，并由具有相应资质的机构对核电厂厂址进行评估"（第二十八条）。符合条件的，"由省级人民政府能源主管部门报国务院能源主管部门，纳入国家核电发展规划厂址保护目录"（第二十九条）。而国务院能源主管部门的职责仅仅是"根据能源供需等情况，按照核电发展规划，统筹协调全国核电厂址布局"（第二十七条）。

上述"核电厂选址"规定完全没有体现党中央、国务院关于"生态环境保护"、"遏制重特大事故"的一系列方针要求。比如：

2016年1月，习总书记在重庆考察时指出，"长江流域是我国经济重心所在、活力所在"，"保护好三峡库区和长江母亲河……事关国家发展全局"。并特别强调"推动长江经济带开发必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路"，"对一些二选一甚至多选一的'两难'、'多难'问题，要科学论证，比较优选。对那些不能做的事情，要列出负面清单"。

2016年10月，国务院安全生产委员会发布《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》。意见要求:"严格高风险项目建设安全审核把关，严禁违反国家和行业标准规范在人口密集区建设高风险项目……安全风险评估过程要突出遏制重特大事故，高度关注暴露人群，聚焦重大危险源、劳动密集型场所、高危作业工序和受影响的人群规模。"

目前的送审稿有关核电管理（包括核电厂的规划、选址、投资、建造、运行、退役和相关活动）的规定，显然未能体现上述习总书记关于在长江流域"共抓大保护、不搞大开发"和国务院"严格高风险项目建设安全审核把关"的指示和要求。比如，在人口密集的长江流域、首都经济圈等重要敏感地带究竟能否选址建核电站，以及到底是由省级人民政府决定还是必须贯彻党中央和国务院的要求，这些问题在《核电管理条例》中不能含糊。

三、"核电安全"的相关规定不能回避最关键的安全问题

送审稿总则提到，"核电建设、运行、退役等应当遵守国家核安全法律法规和标准要求"（第四条），而第三章"核电安全"的8个条款中，只有极其原则性的规定，如"不断提高核电安全管理水平"、"提高核安全意识"。这样的规定不仅在实际操作中无法考量，无法监督，且完全回避了最关键也是当前最迫切的问题，即核电安全实际上无法、无规可依。

我国目前的核安全法规（即HAF102《核动力厂设计安全规定》)还是2004年修订颁布。尽管2011年和2012年国务院两次常务会议、两届政府最高领导人多次强调核电建设"必须采用国际最高安全标准"，相关部门本应不拖延地修改早已过时的法规，可如今福岛核事故都过了5年多，至今也未升级。承担"核安全国家责任"的核安全监管部门依然用早已过时的核安全法规进行"安全检查"和"安全把关"！

比如，"抗大飞机撞击"在福岛事故前在欧美就已是强制性要求，然而2011年福岛事故后国务院要求对核电站进行安全大检查时，检查组副组长却公然讲"我国核安全法规不要求抗大飞机撞击"！连"符合党中央国务院要求"的核安全法规、标准都没有，"核电安全管理"事实上已成"无法、无规可依"状态！而且，即使未来HAF102法规升级，关于"目前所有在运和在建核电厂该如何迅速进行安全评估，不符合新法规要求的核电厂该如何加固、提高安全性"等重大问题，管理部门也应该尽早部署，而目前的送审稿对此没有做任何要求。

尤需强调的是，自美国9?11事件开始，核电站已变成恐怖袭击的重要目标之一，比如今年3月比利时布鲁塞尔恐怖袭击的最初目标就是核设施。当前任何核电站都不能抵御中子弹（属于国际上并未禁止的"战术核武器"）的袭击，担任了14年德国能源署署长的资深核安全工程师史蒂芬?科勒先生更是坦言"用不着中子弹，常规武器就足以破坏核电站"。

更糟糕的是，网络攻击已成为恐怖分子的新手段。2016年10月11日，国际原子能机构（IAEA）总干事天野之弥首次向世界发出警告："三年前黑客开始对核电站进行网络攻击，为核电站引来不少麻烦，已造成许多'破坏性后果'。一旦他们攻破核电站的防线，后果不堪设想。"而且，"IAEA发现的这些偶然事件可能只是冰山一角，恐怖分子也许正在谋划更大的阴谋"。

对IAEA发出的上述警告，我国核电管理部门该如何应对，以有效防范传统的安全威胁和愈演愈烈的网络攻击，送审稿既没有体现，更没有具体可操作的规定和要求。

四、核退役、高放射性废物处置等"世界性难题"不能轻描淡写

高放射性核废料的致命放射性污染可持续10万年以上，目前全世界没有一个国家找到了绝对安全、永久处理高放射性核废料的方法，核废料泄漏事故更是时有发生。比如，2013年3月和2014年2月，美国就发生了两起严重的核废料泄漏事件。由于核废料处理压力越来越大，欧美科学界频频发出警告称，"核废料处理已成世界性天价难题"，并特别提醒当前积极建设核电站的国家"不要忽视核电站退役和核废料处理等可能遗患无穷的重大问题，否则这些问题最终会成为挥之不去的梦魇"。

然而，对高放射性废物处置这样的世界性重大技术难题，送审稿却仅规定，核电项目公司"应当制定乏燃料的管理制度，确保其在厂区内的安全"（第六十一条），"应当依照有关法律法规，对气体、液体、固体放射性废物进行管理，建立健全有关管理制度，配备必要的设施，并接受有关部门监管"（第五十一条）。这样的规定太过轻描淡写，核电安全能否"确保"实在难令民众安心。

我国乏燃料处理和高放射性废物处置已严重滞后于核电发展速度，已成危及核安全的严重短板之一。2016年10月15日，中国工程院院士朱永濬在北京表示："多年来，我国对核燃料循环后段处理缺乏系统研究，没有顶层科学规划，研究力量分散，基础研究缺乏支持，这样下去势必影响核电站的可持续发展。"

按照2020年我国将建成并投运58座核电机组计算，届时我国乏燃料数量累计至少1万吨，并以每年1500吨以上速度激增。虽然我国计划2030年建设一个年处理能力800吨的乏燃料储藏水池，但这远远不能满足需要。2018年秦山、大亚湾核电站就将面临厂内乏燃料"池满为患"、无法外运的难题。这将造成什么后果？福岛核事故的教训已警示世人：乏燃料池是被忽略和淡化的更危险之地，其危险性甚至超过反应堆。日本核电专家在福岛事故后曾尖锐指出："乏燃料冷却池等于是毫无遮掩的原子炉，所有核电厂房从一开始就没有假定燃料冷却池会发生核反应，一旦发生核反应，完全束手无策。""乏燃料的危险性及发生核灾的可能性是全世界共同的……所有电力公司针对市民的宣传册子，都故意不提核岛厂房里还有如此危险的燃料池"。

2020年我国58台在运核电机组的乏燃料处理已是迫在眉睫的难题，再扩大到90台甚至更多的核电机组，该是何种压力？依据这样的发展势头，未来会把大量危险核废料留给子孙后代，这显然不符合中央执政理念。既然制定《核电管理条例》的立法目的是"确保核电安全"，送审稿不能对上述乏燃料处理和高放射性废物处置严重滞后于核电机组扩张的局面视若无睹，更不能对已经"池满为患"的乏燃料处理完全避而不谈，应当拿出切实可行的办法。

此外，核电站退役、高放射性废物的处置不仅是世界性技术难题，而且已成为发达国家难以承受的天价经济负担。我国核电机组退役费用、乏燃料处置基金、核损害赔偿费用和核事故清理费用等该怎么提取和管理，也是《核电管理条例》中应具体细化的关键问题。如果没考虑好、没准备好就大干核电站，等于是把所有包袱和风险都不负责任地推给了子孙后代。

五、公众参与、信息公开等重大问题不能留"自由裁量空间"

送审稿中提到"建立健全核电信息公开和公众参与制度"（第八条），"核电项目公司应当按相关规定和要求向国务院能源主管部门、民用核设施安全部门及所在地省级人民政府定期报告核电厂运行状况，及时报告运行事件"（第四十五条）、"核电项目公司、核电项目控股股东或者实际控制人以及有关行政机关在选择被征询意见的公众时，应当体现被征询意见公众的代表性"（第七十六条）等，但对这些条款如何有效执行，却没有任何规定。而如果交给核电公司和有关行政机关自由裁量，法律的严肃性和约束力可能会荡然无存。仅举两个例子说明。

其一，如何体现"被征询意见的公众"的代表性。公众代表的遴选是由地方政府部门进行、人大监督，还是通过其他什么手段呢？江西彭泽县的"核电项目环评公众参与"涉嫌造假事件，2012年被安徽望江县四名退休老干部实名举报，几年来在网上备受关注。触目惊心的辽宁省人大代表选案则牵出"地方人代会能不能代表人民"这样更严肃的问题。所以，到底怎样体现"被征询意见的公众"的代表性以确保项目真正符合民意，《核电管理条例》需要给出明确规定和操作办法。

其二，假如核电厂未及时报告，反而瞒报、迟报运行事件，该怎么办？这种情况并非臆想，可以一个事件为例：2016年3月18日，国家核安全局在其官网的"经验反馈"栏目发布了一条题为"2015年3月22日阳江核电厂1号机组发生一起1级执照运行事件"的通告（作者按：运行事件的最高级别为7级）。有理由追问：这个本该一目了然、及时发现并通告公众的违规事件，为何在长达近一年之后才公布？如果"推迟一年才公布"不是核电安全监管的正常节奏，这说明了什么问题呢？

结语

尽管相关报道称，《核电管理条例》的拟定"酝酿了近8年时间"，"其间几易其稿"，但从目前公示的送审稿来看，国家能源局等核电管理部门的"高度重视和审慎态度"还亟须改进和提升。

核安全事关国家的政治稳定、经济发展、社会和谐，核事故对一个国家的重创非任何其他行业的安全事故可比，因此核电管理部门不能有丝毫懈怠和疏漏。《核电管理条例》的制定不能违背科学、避重就轻、制造无穷后患。核电发展不仅要考虑当代人的切身利益，还要确保不伤害子孙后代的"发展能力"，才是真正的可持续发展。

作者：王亦楠（国务院发展研究中心研究员）