《瞭望》：三峡移民遗留问题待解
2009/12/8 8:46:36 新闻来源：《瞭望》新闻周刊
三峡移民之巨史无前例。潘家铮承认，“对移民问题当年看得过于简单了些。”
新安江的教训让李锐一直对三峡移民怀有戒心。
“祸是我出的。”李锐对《瞭望》新闻周刊记者说，1950年代，他任水电总局局长，为缓解华东用电困难，下决心争取把新安江电站由两期开发改为一期开发，移民30万，“敲锣打鼓送走”。
1979年，“文革”中曾在北京秦城监狱被关押8年的李锐恢复工作，任电力工业部党组副书记、副部长，处理的第一件事就是新安江移民，“几万人回来了，没法生活。”
不得已，李锐再争取资金让他们重新移出去。
三峡工程移民一百多万，四倍于新安江电站，这是李锐等“反对派”反对三峡工程上马的一个重要理由。“就地后靠，种桔子，怎么可以说得那么轻巧？”李锐对本刊记者说。
潘家铮也承认，“对移民问题当年看得过于简单了些。”
后来的移民政策一再调整，便“顺理成章”。
10斤种子换来14斤收成
非自愿性移民，一直是世界工程建设中的一大难题。
三峡工程构想之始，决策者优先考虑的是财力能否承担、技术是否可行，但浩大的移民始终是一个难以回避的问题。
1980年代三峡工程正式上马论证时，库区移民能否得到妥善安置，成为“主建派”和“反对派”论战的焦点。
70岁的重庆市原副市长、国务院三峡建委原副主任甘宇平对《瞭望》新闻周刊说，有关部门当时做过统计，从新中国成立到1980年代中期，全国修建大小水库8.6万多座，移民逾千万人，由于对水库移民复杂性认识不足，造成许多遗留问题，上千万移民中，安置较好、生活稳定的仅占1/3，有的越搬越穷，温饱都得不到解决，长期成为一些地区的不安定因素。
三峡移民之巨史无前例，能否跳出以往越搬越穷的“怪圈”？无经验可循。
1985年8月，国家计委与国家科委组织的三峡工程淹没与移民专题论证组提出《三峡水库淹没与移民专题论证报告》，专家组对150～180米多个蓄水位方案淹没搬迁情况进行调查测算后，表示“鉴于淹没与移民问题非常复杂，今后仍需组织力量，对不同方案的移民办法进行调查研究”。
为探索解决这一“世界级难题”的途径，1985年国务院决定在三峡库区进行“开发性移民”试点工作，改变过去一次性赔偿的办法。
所谓开发性移民，即利用移民计划的投资，作为发展当地经济的资金，以“合理地开发利用”当地资源，拓展移民环境容量，以图就地消化移民问题。1992年，国务院向全国人大作说明时，此举被当作一条成功经验。
1986年三峡工程重新论证后，水电部部长、论证领导小组组长钱正英主持移民专题论证。
钱正英1999年在水利部欢庆新中国成立50周年大会上回忆道，在论证过程中有过争论，时任中国科学院副院长的孙鸿烈和几位专家，专门找她提出，三峡库区的环境容量不够。
1988年，论证领导小组第七次(扩大)会议对移民专题作出结论：“三峡工程移民安置任务艰巨，但有解决的途径和办法，只要提前进行开发，并实行科学管理，经过努力可以把移民安置好。”
“论证是按照大多数的意见做了结论。”钱正英说，“但我个人思想上还是做了最坏的打算，准备了第二手。”
她设想的“第二手”是，“三峡水库淹没的农田面积是35万亩，以中国之大，在某一个地方，划出35万亩农田，或者围垦出35万亩土地，再加上就地后靠等措施，还是可以解决问题的。”
三峡工程开工后，不出几年，库区人多地少、生态承载能力不足的基础性矛盾凸显。据重庆市移民局调查，重庆库区后靠农业安置的15.57万人中，七成移民人均耕地不足0.8亩，不足0.3亩的有2.8万人。
在库区沿江两岸，本刊记者时常看到形状不一、面积甚小的耕园地零零散散地分布在坡地上，后靠用地的质量远逊于淹没前的河滩地。
重庆库区的“首搬首淹乡”——巫山县培石乡，1500多名移民就地后靠，人均耕园地0.3亩。当地人士对本刊记者说，移民分到的山坡地坡度最大在四五十度以上，“一锄挖下去满是碎石。”
村民谭少权在安置地上种小麦，撒下10斤种子，来年收成只有14斤。
一调移民规划
移民“在夹缝中求生存”，搬迁工作陷入“螺蛳壳里做道场”的境地。
甘宇平说，1997年三峡工程实现大江截流，1998年二期移民开始，之后“发现很多后靠移民安置质量较差，移民群众有情绪，另外按照初期的规划，算来算去还有10多万人没有可供安置的土地。安置政策调整，势在必行。”
“三峡环境容量确实是紧张的。”钱正英在前述水利部国庆大会上表示，“比较好的办法是移出一部分人，我给三峡建设委员会提了这个建议，三峡建设委员会也同意这个意见。”
按1993年通过的《长江三峡工程建设移民条例》，三峡工程移民，应当在本村、本乡、本市、本县内安置；农村移民则应当以发展大农业为主，通过开发利用土地妥善安置。甘宇平介绍道，“具体来讲，农村移民就是后靠安置，基本不能出省外迁。”
1999年5月，新任国务院总理兼三峡建委主任朱基在三峡工程移民工作会议上指出，三峡库区山高坡陡，环境容量十分有限；随着水库蓄水升高，大量耕地还将被淹没；“如果强求就近后靠安置，势必开垦陡坡，毁坏植被，造成新的水土流失，破坏生态环境，贻害无穷。”
他要求25度以上坡地要停止开垦，已经开垦的要逐步退耕还林。
为此，国务院调整了移民安置规划，增加外迁安置移民数量，鼓励引导更多的农村移民外迁安置，实行多种方式安置农村移民的方针，把本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置结合起来。
2001年，《长江三峡工程建设移民条例》作了相应修改。
据统计，农村移民安置去向调整后，库区移民外迁人数增至19.97万人。库区移民干部反映，1999年移民政策实施调整后，大大缓解了后靠安置容量不足的压力。
再调移民规划
据国务院三峡办公布，经过17年搬迁、建设，截至今年6月，三峡库区累计搬迁移民127万人，移民安置任务基本完成。
此前，三峡办有关负责人在多个场合表示，三峡工程移民总数最终将在135万至140万人之间。
初期的移民安置规划显示，到三峡工程竣工，预计移民总数为113万人。
2006年，三峡办主任蒲海清对此作出解释，在移民实施过程中，考虑到三峡库区的生态承载能力，移民的安稳致富，以及三峡库区的和谐发展，国家按照实际情况，适当增加了移民搬迁人数。
甘宇平表示，当初对农村移民人数作调查统计，并没有落实到每个人头，而是按照人口耕地比进行概算，这在一定程度上导致了移民总量推算不够精确。
重庆市移民局有关负责人介绍，移民安置人口的增加，还受到了外迁政策调整、人口增长率突破规划指标、对移民资格管理控制不严等因素的影响。
除移民总量增加之外，还出现一系列新情况：部分移民淹没住房面积小，结构差，补偿少，在迁建新址建房困难；搬迁安置持续十几年，移民为满足基本生活需要，合理增建的住房未予补偿；水库蓄水后形成124个水中孤岛，岛上群众亟须适当安置；蓄水后，库周民众出行难问题超出预期；学校、医院迁建后存在资金缺口，等等。
针对以上问题，2007年，国务院批准调整移民安置规划和投资概算，在原有静态投资400亿元的基础上，新增投资79.5亿元(1993年5月价格水平)，增加移民安置人口13.99万人和建房678万平方米。
遗留问题待解
三峡工程百万移民，不是简单的人员迁徙、家园变换，更是一个经济重建、社会重构的历程。在移民安置过程中，工程论证时没有考虑到的一些经济、社会问题显现出来。
二期移民搬迁完成后，库区产业发展面临新的矛盾。随着大规模工程拆迁、建设日渐减少，依靠密集的移民投资拉动而一度红火的库区经济出现停滞甚至倒退。
在国企改革大环境中，库区原有的工矿企业大多在搬迁中因规模小、技术落后、产品没有销路而关闭、破产。
三峡工程论证时认为“人口迁移后从事原有职业，没有重新就业问题”的库区城镇，出现就业岗位严重不足、失业率猛增的情况。一些区县城镇调查失业率高达20%以上。至今，许多库区区县登记失业率接近10%。
库区城市里大批漂亮的移民小区成为无业小区，加上最低生活补助、失业救济等社会保障欠缺，许多移民生活陷入困境；不少农村移民土地产出有限，转移就业无门。
2003年前后，库区社会矛盾进入凸显期，移民上访率居高不下，群体性事件屡有发生。
为破解库区“产业空虚”，促进移民安稳致富，中央专门设立了总额达50亿元的三峡库区产业发展扶持基金，有针对性地支持库区农业产业化、发展劳动密集型制造业和旅游业；投入大量资金，有针对性地开展移民后期扶持。
随着库区产业发展起步，移民生活水平逐步提高，统计显示，截至去年底，重庆库区城镇移民家庭人均可支配收入、农村移民人均纯收入分别为13113元、4013元，是1996年的3倍、2.6倍。
进一步改善移民生产生活条件，增强移民生存与发展能力，全面解决移民遗留问题的工作仍然没有结束。兑现安稳致富诺言，成为三峡工程后续工作的重中之重。
据悉，重在推动库区加快发展的三峡工程后续工作规划，经中咨公司预审后，有望今年底上报国务院。（来源：《瞭望》新闻周刊）
新安江的教训让李锐一直对三峡移民怀有戒心。
“祸是我出的。”李锐对《瞭望》新闻周刊记者说，1950年代，他任水电总局局长，为缓解华东用电困难，下决心争取把新安江电站由两期开发改为一期开发，移民30万，“敲锣打鼓送走”。
1979年，“文革”中曾在北京秦城监狱被关押8年的李锐恢复工作，任电力工业部党组副书记、副部长，处理的第一件事就是新安江移民，“几万人回来了，没法生活。”
不得已，李锐再争取资金让他们重新移出去。
三峡工程移民一百多万，四倍于新安江电站，这是李锐等“反对派”反对三峡工程上马的一个重要理由。“就地后靠，种桔子，怎么可以说得那么轻巧？”李锐对本刊记者说。
潘家铮也承认，“对移民问题当年看得过于简单了些。”
后来的移民政策一再调整，便“顺理成章”。
10斤种子换来14斤收成
非自愿性移民，一直是世界工程建设中的一大难题。
三峡工程构想之始，决策者优先考虑的是财力能否承担、技术是否可行，但浩大的移民始终是一个难以回避的问题。
1980年代三峡工程正式上马论证时，库区移民能否得到妥善安置，成为“主建派”和“反对派”论战的焦点。
70岁的重庆市原副市长、国务院三峡建委原副主任甘宇平对《瞭望》新闻周刊说，有关部门当时做过统计，从新中国成立到1980年代中期，全国修建大小水库8.6万多座，移民逾千万人，由于对水库移民复杂性认识不足，造成许多遗留问题，上千万移民中，安置较好、生活稳定的仅占1/3，有的越搬越穷，温饱都得不到解决，长期成为一些地区的不安定因素。
三峡移民之巨史无前例，能否跳出以往越搬越穷的“怪圈”？无经验可循。
1985年8月，国家计委与国家科委组织的三峡工程淹没与移民专题论证组提出《三峡水库淹没与移民专题论证报告》，专家组对150～180米多个蓄水位方案淹没搬迁情况进行调查测算后，表示“鉴于淹没与移民问题非常复杂，今后仍需组织力量，对不同方案的移民办法进行调查研究”。
为探索解决这一“世界级难题”的途径，1985年国务院决定在三峡库区进行“开发性移民”试点工作，改变过去一次性赔偿的办法。
所谓开发性移民，即利用移民计划的投资，作为发展当地经济的资金，以“合理地开发利用”当地资源，拓展移民环境容量，以图就地消化移民问题。1992年，国务院向全国人大作说明时，此举被当作一条成功经验。
1986年三峡工程重新论证后，水电部部长、论证领导小组组长钱正英主持移民专题论证。
钱正英1999年在水利部欢庆新中国成立50周年大会上回忆道，在论证过程中有过争论，时任中国科学院副院长的孙鸿烈和几位专家，专门找她提出，三峡库区的环境容量不够。
1988年，论证领导小组第七次(扩大)会议对移民专题作出结论：“三峡工程移民安置任务艰巨，但有解决的途径和办法，只要提前进行开发，并实行科学管理，经过努力可以把移民安置好。”
“论证是按照大多数的意见做了结论。”钱正英说，“但我个人思想上还是做了最坏的打算，准备了第二手。”
她设想的“第二手”是，“三峡水库淹没的农田面积是35万亩，以中国之大，在某一个地方，划出35万亩农田，或者围垦出35万亩土地，再加上就地后靠等措施，还是可以解决问题的。”
三峡工程开工后，不出几年，库区人多地少、生态承载能力不足的基础性矛盾凸显。据重庆市移民局调查，重庆库区后靠农业安置的15.57万人中，七成移民人均耕地不足0.8亩，不足0.3亩的有2.8万人。
在库区沿江两岸，本刊记者时常看到形状不一、面积甚小的耕园地零零散散地分布在坡地上，后靠用地的质量远逊于淹没前的河滩地。
重庆库区的“首搬首淹乡”——巫山县培石乡，1500多名移民就地后靠，人均耕园地0.3亩。当地人士对本刊记者说，移民分到的山坡地坡度最大在四五十度以上，“一锄挖下去满是碎石。”
村民谭少权在安置地上种小麦，撒下10斤种子，来年收成只有14斤。
一调移民规划
移民“在夹缝中求生存”，搬迁工作陷入“螺蛳壳里做道场”的境地。
甘宇平说，1997年三峡工程实现大江截流，1998年二期移民开始，之后“发现很多后靠移民安置质量较差，移民群众有情绪，另外按照初期的规划，算来算去还有10多万人没有可供安置的土地。安置政策调整，势在必行。”
“三峡环境容量确实是紧张的。”钱正英在前述水利部国庆大会上表示，“比较好的办法是移出一部分人，我给三峡建设委员会提了这个建议，三峡建设委员会也同意这个意见。”
按1993年通过的《长江三峡工程建设移民条例》，三峡工程移民，应当在本村、本乡、本市、本县内安置；农村移民则应当以发展大农业为主，通过开发利用土地妥善安置。甘宇平介绍道，“具体来讲，农村移民就是后靠安置，基本不能出省外迁。”
1999年5月，新任国务院总理兼三峡建委主任朱基在三峡工程移民工作会议上指出，三峡库区山高坡陡，环境容量十分有限；随着水库蓄水升高，大量耕地还将被淹没；“如果强求就近后靠安置，势必开垦陡坡，毁坏植被，造成新的水土流失，破坏生态环境，贻害无穷。”
他要求25度以上坡地要停止开垦，已经开垦的要逐步退耕还林。
为此，国务院调整了移民安置规划，增加外迁安置移民数量，鼓励引导更多的农村移民外迁安置，实行多种方式安置农村移民的方针，把本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置结合起来。
2001年，《长江三峡工程建设移民条例》作了相应修改。
据统计，农村移民安置去向调整后，库区移民外迁人数增至19.97万人。库区移民干部反映，1999年移民政策实施调整后，大大缓解了后靠安置容量不足的压力。
再调移民规划
据国务院三峡办公布，经过17年搬迁、建设，截至今年6月，三峡库区累计搬迁移民127万人，移民安置任务基本完成。
此前，三峡办有关负责人在多个场合表示，三峡工程移民总数最终将在135万至140万人之间。
初期的移民安置规划显示，到三峡工程竣工，预计移民总数为113万人。
2006年，三峡办主任蒲海清对此作出解释，在移民实施过程中，考虑到三峡库区的生态承载能力，移民的安稳致富，以及三峡库区的和谐发展，国家按照实际情况，适当增加了移民搬迁人数。
甘宇平表示，当初对农村移民人数作调查统计，并没有落实到每个人头，而是按照人口耕地比进行概算，这在一定程度上导致了移民总量推算不够精确。
重庆市移民局有关负责人介绍，移民安置人口的增加，还受到了外迁政策调整、人口增长率突破规划指标、对移民资格管理控制不严等因素的影响。
除移民总量增加之外，还出现一系列新情况：部分移民淹没住房面积小，结构差，补偿少，在迁建新址建房困难；搬迁安置持续十几年，移民为满足基本生活需要，合理增建的住房未予补偿；水库蓄水后形成124个水中孤岛，岛上群众亟须适当安置；蓄水后，库周民众出行难问题超出预期；学校、医院迁建后存在资金缺口，等等。
针对以上问题，2007年，国务院批准调整移民安置规划和投资概算，在原有静态投资400亿元的基础上，新增投资79.5亿元(1993年5月价格水平)，增加移民安置人口13.99万人和建房678万平方米。
遗留问题待解
三峡工程百万移民，不是简单的人员迁徙、家园变换，更是一个经济重建、社会重构的历程。在移民安置过程中，工程论证时没有考虑到的一些经济、社会问题显现出来。
二期移民搬迁完成后，库区产业发展面临新的矛盾。随着大规模工程拆迁、建设日渐减少，依靠密集的移民投资拉动而一度红火的库区经济出现停滞甚至倒退。
在国企改革大环境中，库区原有的工矿企业大多在搬迁中因规模小、技术落后、产品没有销路而关闭、破产。
三峡工程论证时认为“人口迁移后从事原有职业，没有重新就业问题”的库区城镇，出现就业岗位严重不足、失业率猛增的情况。一些区县城镇调查失业率高达20%以上。至今，许多库区区县登记失业率接近10%。
库区城市里大批漂亮的移民小区成为无业小区，加上最低生活补助、失业救济等社会保障欠缺，许多移民生活陷入困境；不少农村移民土地产出有限，转移就业无门。
2003年前后，库区社会矛盾进入凸显期，移民上访率居高不下，群体性事件屡有发生。
为破解库区“产业空虚”，促进移民安稳致富，中央专门设立了总额达50亿元的三峡库区产业发展扶持基金，有针对性地支持库区农业产业化、发展劳动密集型制造业和旅游业；投入大量资金，有针对性地开展移民后期扶持。
随着库区产业发展起步，移民生活水平逐步提高，统计显示，截至去年底，重庆库区城镇移民家庭人均可支配收入、农村移民人均纯收入分别为13113元、4013元，是1996年的3倍、2.6倍。
进一步改善移民生产生活条件，增强移民生存与发展能力，全面解决移民遗留问题的工作仍然没有结束。兑现安稳致富诺言，成为三峡工程后续工作的重中之重。
据悉，重在推动库区加快发展的三峡工程后续工作规划，经中咨公司预审后，有望今年底上报国务院。（来源：《瞭望》新闻周刊）
