能源革命下电力规划何去何从
2014/8/4 13:49:59 新闻来源：中国能源报
日前，笔者在参加一项座谈中了解到，我国已启动"十三五"电力规划编制工作，国家电力规划研究中心也相应开展了"十三五"规划研究工作，这是非常正确的决定。
"十五"电力规划发布以来，"十一五"、"十二五"期间都未发布电力规划。在2002年电力体制改革中，原有的设在电力规划总院的归口电力规划工作，因政企分开和规划总院的企业化改革一步步弱化。另一方面，改革中诞生的大型电力企业集团拥有了相对雄厚的资源和实力，特别是享有直接与中央国家机关对话的权利(计划单列，我国电力规划工作日益失控、失效的情况日趋严重，以致于无力无法系统地抓好电力规划。现在国家能源局在总结规划工作的经验教训的基础上，重新部署电力规划编制、发布、组织实施和评估，让规划为电力可持续发展保障国民经济和社会发展总体规划的落实发挥作用，给电力规划工作者以极大鼓舞。笔者有幸在电力发展战略规划领域做过一些工作，特提出自己一些想法。
一、明确电力规划所处时代特征是搞好规划工作的基础。
电力规划时代特征首先是习总书记提出的能源四个革命。电力的消费、供应、技术、体制革命的目标、路径、动力、实现形式都应在规划中得以清晰体现。
其次，我国开始进入能源替代时代，一方面我国应仿照发达国家已经走过的以油气代煤，进一步扩大天然气(包括其他燃气)在电力的应用;另一方面要以可再生能源替代传统能源，目前进行的"十三五"规划编制其目标年为2020年，展望到2030年，恰是我国在2050年成为中等发达社会主义国家的中间站，能源替代的目标应在规划中鲜明地提出。
第三，2030年，我国不少地区电力供求将进入饱和，目前已经处于"S曲线"的上升末端，因而"十三五"规划期应考虑电力的饱和特性研究，从2020年开始进入饱和时代的提法也未尝不可。
第四，经济和社会发展对电力领域提出了新的敏感话题，如环境、生态、公众健康等，甚至个别地方仍面对电力的全社会普遍服务问题，这与以往的五年规划有很大不同，当前规划必须就上述问题做出回答。
二、重构规划工作体系，强化其功能。
2002年电力体制改革后，电力规划管理体系瞬间破碎，原先一统的电力行政部门和行政性公司消失，电力规划机构囿于中国电力工程顾问公司和中国水电水利工程顾问公司一起政企分开走向市场，原先电力规划总院秉持的为国家电力规划把关服务的宗旨，转变为为企业利益服务。服务中强烈的商业化利益，部分地扭曲了规划管理机构站在国家主场维护国家利益的主场和基于第三方公正科学的论证工作原则，再加上企业强势提出的企业愿景，误导了规划的目标，这是这十年来给我们的极大教益。实践让我们深切体会到，规划是政府部门的一项重要职能，是政府对电力工业进行宏观调控的重要手段，必须加强领导、完善体系，强化功能，发挥作用。当前根据习总书记要求，我国正在制订新一轮深化电力体制改革方案，这是重新构建规划体系、制度设计、落实组织、完善能力的大好契机，为此，笔者认为应当明确以下原则：
第一，电力规划(包括水电、可再生能源规划，下同)机构要相对独立，在能源部门设立完整的电力规划工作体系，电力规划总院宜脱离中国电力工程顾问集团单独成建制，由国家管起来，在规划工作上斩断企业与规划总院的利益关系，消除企业对规划总院的利益输送通道，规划总院要重塑为国家电力规划服务、把关的宗旨，重现科学、公正、真实的国家机关事业单位的形象。
第二，企业不再享有(受政府委托)进行规划编制的类行政职能，企业可以研究规划并提出自己的意见，按正常渠道报送政府部门，但不得以企业规划抢先在媒体发布，避免对公众发出错误信号。
第三，发挥全国性电力行业组织在规划研究、编制、实施、评估方面的作用，根据需要安排适当的工作，通过行业组织了解企业和行业在发展规划上的诉求，尊重其合法权宜。
第四，研究实现强化规划机构管理体制的工作机制。
三、明确电力规划的功能定位，发挥其指导引领电力工业全面发展的作用。
我国每五年要编制一部经济和社会发展规划纲要，这份纲要统领国家经济和社会发展的方方面面。而与这一总体规划相伴形成的电力工业规划，从多个五年规划(计划)出台的本子来看，更像一个固定资产投资规划，或者说产能扩充规划，这与它本身的功能定位很不相称。笔者认为电力规划至少应包括下述内容：
第一，要把合理控制电力消费总量，加强节约使用电力作为一种新的资源纳入规划，在这方面我们已经取得了许多经验，亟需通过规划把它肯定下来，有些需要以指标加以体现，以便于规划实施与考核。
第二，我国仍处在电力需求增长区间，但增长势头趋缓，开始局部走向饱和区，产能扩充仍然是主流发展走势。
因此规划的主要内容依然是以满足合理需求为导向的新项目开发的安排，即电源开发安排和相应的电网安排。这一部分在以往的规划中是其主要部分，在新编制的规划中突出总量、结构、布局等宏观要求。
第三，对存量资产配置进行优化、技术改造，提高其资产运营效率，使电力工业总体的投入产出水平得以改善的安排，要在新的规划本子中进一步加强，这在以往的规划中是缺失的。
第四，科技创新是电力行业进一步增长的动力，为此，对电力工业的资本生产率、劳动生产率和全要素生产率的改善做出规划安排。全要素生产率的提高主要依靠科技进步，故科技发展目标，主要的方向、科技投入强度、科技力量的组织应进入规划。
第五，环保生态及电力行业社会责任的担当进入规划，这是社会发展对电力产业的要求，在今后规划编制中要从目标措施、效果评估等方面作出安排。
第六，企业管理、企业文化、企业人才、规划也应纳入电力工业规划。好的规划需要人来实施，这一条实质上是完成规划的组织保证。
四、规划要面对社会上有关电力发展的一些关键性问题。
不论电力消费还是电力供应以及电力工业自身都面临一些颇有争议的问题。编制一部好的规划，不但要面对这些问题，而且力求用正确的方法去解决这些问题。以笔者所接触的范围，下述问题值得关注。
第一，关于燃煤发电的命运。
现流行主张大幅度地限制煤电，此观点正影响着中国的决策层。美国学者洛文斯主张在美国到2050年可以实现煤炭、石油、核电退出能源领域，全部用可再生能源替代，他认为中国也可这样做，笔者认为这脱离了中国实际。煤电由于其高度机械化、自动化和高效率的生产方式，其获得二次能源的成本最低污染治理得最彻底，受到一切富煤国家的青睐，据统计美国、印度、澳大利亚、南非和中国煤炭用来发电的比例95%、56.4%、90.8%、70%、50%。近年来煤电企业进一步加大污染治理投入，技术不断更新，则突出超低排放的工艺(又称近零排放)，据开展此项工程的神华集团介绍，改造后机组排放为粉尘2.5毫克/立方米(标准为100)，二氧化硫2.8毫克/立方米(标准为50)，氮氧化物20.5毫克/立方米(标准为100)。而如果这一经验能在全国推广，煤电将不成为严重的污染源，可以满足习总书记提出的"大力推进煤炭清洁高效利用"的要求。
第二，关于可再生能源发展的目标布局和途径。
我国可再生能源主要分布在西部地区，其中水电主要在西南，风电和光伏电主要在三北，距离负荷中心较远，如何开发和输送应结合各地具体情况在规划中统筹安排，"十一五"和"十二五"期间那种脱离市场需求和输送条件的可再生能源规划方法不能继续下去了。我国电力负荷最大利用小时在5000-8000小时之间不均衡分布，而可再生能源的最大负荷利用小时在1600-4000小时不等，其中水电高些，风电和光伏则低些，保持系统供需随时平衡是可再生能源发展规划中必须着力解决的问题，要按照技术可靠、经济划算的原则统筹考虑。
第三，煤电布局。
此前有规定，在我国东部长三角、珠三角、京津冀地区除热电联产外禁止新建燃煤发电。东北地区电力过剩，煤电只能在西部地区布局，而西部是缺水地区，只能新建空冷机组，煤耗增加效率降低远距离输送又有缺失，而东部的燃煤发电如果能实施近零排放改造会腾出较大的空间安排燃煤发电，因而，煤电布局的方针原则亟需调整。需要重提煤电运平衡在规划中的作用。
第四，电网格局。
有的企业主经建设跨17个省区市的"三华"电网，有的人坚决反对"三华"电网，认为这样建设电网毁掉了我国创造的分层分区管理电网的基本经验，"三华"电网既不安全，又无必要但却需要大量投资，对此，规划编制不能以沉默对待。我国以广大区为基础的电网格局来之不易，保障安全已经下了很大功夫，此经验不可丢。
五、规划实施与规划编制同样重要。
规划实施是规划完善的另一个过程，为此，笔者提出要有一些具体措施来跟踪规划实施过程。
第一，规划发布者每年应检查规划实施情况，提出规划实施报告，并将报告内容纳入年度工作报告。
第二，规划实施的第二年结束后应考虑滚动修订。
第三，规划期结束后应对规划实施提出总结报告，该总结报告需要履行一定的批准手续，并向全社会公告五年电力规划实施情况。
第四，委托第三方对规划执行情况做后评价。
这样使得规划研究、编制、发布、修订、总结、后评价形成一个完整的闭环。
六、要处理好几个关系。
首先是电力规划与全国规划之间的关系，这个比较好理解在实用上总是全国规划在先，电力规划在后，电力规划要服从全国规划的约束，但电力规划的某些指标允许高于全国规划。
第二，要处理好电力规划与电源项目、电网项目前期工作的关系。目前电力项目的前期工作大体上分为初步可行性研究和可行性研究，要解决两个问题，一是规划与项目挂不挂钩，二是项目进入规划要设定门槛，在取消"路条"的条件下怎样衔接好这一过程。
第三，国家电力规划与企业规划的关系，要明确地订出几条规范企业在规划方面的行为。
第四，明确如何发挥行业组织作用，建立政府部门同企业之间的互动和对话渠道;国家规划与省级政府部门编制的省级电力规划之间，也需要适当的规定约束各自的行为。
第五，如何发挥社会研究机构在规划研编方面的作用，考虑政府购买、优选研究机构的优秀成果。
第六，处理好政府部门内综合规划局与专业司局的关系，1988年成立能源部，规划设在综合计划同归口管理各产业规划，各专业司局可研究提出建议。现在国家能源局也设有综合部门和专业部门都在 规划，这样综合和专业之间就需要衔接。
现在电力规划已经启动，我们有理由期待一个优秀的规划出台。
(作者系中国电力发展促进会专职顾问)
"十五"电力规划发布以来，"十一五"、"十二五"期间都未发布电力规划。在2002年电力体制改革中，原有的设在电力规划总院的归口电力规划工作，因政企分开和规划总院的企业化改革一步步弱化。另一方面，改革中诞生的大型电力企业集团拥有了相对雄厚的资源和实力，特别是享有直接与中央国家机关对话的权利(计划单列，我国电力规划工作日益失控、失效的情况日趋严重，以致于无力无法系统地抓好电力规划。现在国家能源局在总结规划工作的经验教训的基础上，重新部署电力规划编制、发布、组织实施和评估，让规划为电力可持续发展保障国民经济和社会发展总体规划的落实发挥作用，给电力规划工作者以极大鼓舞。笔者有幸在电力发展战略规划领域做过一些工作，特提出自己一些想法。
一、明确电力规划所处时代特征是搞好规划工作的基础。
电力规划时代特征首先是习总书记提出的能源四个革命。电力的消费、供应、技术、体制革命的目标、路径、动力、实现形式都应在规划中得以清晰体现。
其次，我国开始进入能源替代时代，一方面我国应仿照发达国家已经走过的以油气代煤，进一步扩大天然气(包括其他燃气)在电力的应用;另一方面要以可再生能源替代传统能源，目前进行的"十三五"规划编制其目标年为2020年，展望到2030年，恰是我国在2050年成为中等发达社会主义国家的中间站，能源替代的目标应在规划中鲜明地提出。
第三，2030年，我国不少地区电力供求将进入饱和，目前已经处于"S曲线"的上升末端，因而"十三五"规划期应考虑电力的饱和特性研究，从2020年开始进入饱和时代的提法也未尝不可。
第四，经济和社会发展对电力领域提出了新的敏感话题，如环境、生态、公众健康等，甚至个别地方仍面对电力的全社会普遍服务问题，这与以往的五年规划有很大不同，当前规划必须就上述问题做出回答。
二、重构规划工作体系，强化其功能。
2002年电力体制改革后，电力规划管理体系瞬间破碎，原先一统的电力行政部门和行政性公司消失，电力规划机构囿于中国电力工程顾问公司和中国水电水利工程顾问公司一起政企分开走向市场，原先电力规划总院秉持的为国家电力规划把关服务的宗旨，转变为为企业利益服务。服务中强烈的商业化利益，部分地扭曲了规划管理机构站在国家主场维护国家利益的主场和基于第三方公正科学的论证工作原则，再加上企业强势提出的企业愿景，误导了规划的目标，这是这十年来给我们的极大教益。实践让我们深切体会到，规划是政府部门的一项重要职能，是政府对电力工业进行宏观调控的重要手段，必须加强领导、完善体系，强化功能，发挥作用。当前根据习总书记要求，我国正在制订新一轮深化电力体制改革方案，这是重新构建规划体系、制度设计、落实组织、完善能力的大好契机，为此，笔者认为应当明确以下原则：
第一，电力规划(包括水电、可再生能源规划，下同)机构要相对独立，在能源部门设立完整的电力规划工作体系，电力规划总院宜脱离中国电力工程顾问集团单独成建制，由国家管起来，在规划工作上斩断企业与规划总院的利益关系，消除企业对规划总院的利益输送通道，规划总院要重塑为国家电力规划服务、把关的宗旨，重现科学、公正、真实的国家机关事业单位的形象。
第二，企业不再享有(受政府委托)进行规划编制的类行政职能，企业可以研究规划并提出自己的意见，按正常渠道报送政府部门，但不得以企业规划抢先在媒体发布，避免对公众发出错误信号。
第三，发挥全国性电力行业组织在规划研究、编制、实施、评估方面的作用，根据需要安排适当的工作，通过行业组织了解企业和行业在发展规划上的诉求，尊重其合法权宜。
第四，研究实现强化规划机构管理体制的工作机制。
三、明确电力规划的功能定位，发挥其指导引领电力工业全面发展的作用。
我国每五年要编制一部经济和社会发展规划纲要，这份纲要统领国家经济和社会发展的方方面面。而与这一总体规划相伴形成的电力工业规划，从多个五年规划(计划)出台的本子来看，更像一个固定资产投资规划，或者说产能扩充规划，这与它本身的功能定位很不相称。笔者认为电力规划至少应包括下述内容：
第一，要把合理控制电力消费总量，加强节约使用电力作为一种新的资源纳入规划，在这方面我们已经取得了许多经验，亟需通过规划把它肯定下来，有些需要以指标加以体现，以便于规划实施与考核。
第二，我国仍处在电力需求增长区间，但增长势头趋缓，开始局部走向饱和区，产能扩充仍然是主流发展走势。
因此规划的主要内容依然是以满足合理需求为导向的新项目开发的安排，即电源开发安排和相应的电网安排。这一部分在以往的规划中是其主要部分，在新编制的规划中突出总量、结构、布局等宏观要求。
第三，对存量资产配置进行优化、技术改造，提高其资产运营效率，使电力工业总体的投入产出水平得以改善的安排，要在新的规划本子中进一步加强，这在以往的规划中是缺失的。
第四，科技创新是电力行业进一步增长的动力，为此，对电力工业的资本生产率、劳动生产率和全要素生产率的改善做出规划安排。全要素生产率的提高主要依靠科技进步，故科技发展目标，主要的方向、科技投入强度、科技力量的组织应进入规划。
第五，环保生态及电力行业社会责任的担当进入规划，这是社会发展对电力产业的要求，在今后规划编制中要从目标措施、效果评估等方面作出安排。
第六，企业管理、企业文化、企业人才、规划也应纳入电力工业规划。好的规划需要人来实施，这一条实质上是完成规划的组织保证。
四、规划要面对社会上有关电力发展的一些关键性问题。
不论电力消费还是电力供应以及电力工业自身都面临一些颇有争议的问题。编制一部好的规划，不但要面对这些问题，而且力求用正确的方法去解决这些问题。以笔者所接触的范围，下述问题值得关注。
第一，关于燃煤发电的命运。
现流行主张大幅度地限制煤电，此观点正影响着中国的决策层。美国学者洛文斯主张在美国到2050年可以实现煤炭、石油、核电退出能源领域，全部用可再生能源替代，他认为中国也可这样做，笔者认为这脱离了中国实际。煤电由于其高度机械化、自动化和高效率的生产方式，其获得二次能源的成本最低污染治理得最彻底，受到一切富煤国家的青睐，据统计美国、印度、澳大利亚、南非和中国煤炭用来发电的比例95%、56.4%、90.8%、70%、50%。近年来煤电企业进一步加大污染治理投入，技术不断更新，则突出超低排放的工艺(又称近零排放)，据开展此项工程的神华集团介绍，改造后机组排放为粉尘2.5毫克/立方米(标准为100)，二氧化硫2.8毫克/立方米(标准为50)，氮氧化物20.5毫克/立方米(标准为100)。而如果这一经验能在全国推广，煤电将不成为严重的污染源，可以满足习总书记提出的"大力推进煤炭清洁高效利用"的要求。
第二，关于可再生能源发展的目标布局和途径。
我国可再生能源主要分布在西部地区，其中水电主要在西南，风电和光伏电主要在三北，距离负荷中心较远，如何开发和输送应结合各地具体情况在规划中统筹安排，"十一五"和"十二五"期间那种脱离市场需求和输送条件的可再生能源规划方法不能继续下去了。我国电力负荷最大利用小时在5000-8000小时之间不均衡分布，而可再生能源的最大负荷利用小时在1600-4000小时不等，其中水电高些，风电和光伏则低些，保持系统供需随时平衡是可再生能源发展规划中必须着力解决的问题，要按照技术可靠、经济划算的原则统筹考虑。
第三，煤电布局。
此前有规定，在我国东部长三角、珠三角、京津冀地区除热电联产外禁止新建燃煤发电。东北地区电力过剩，煤电只能在西部地区布局，而西部是缺水地区，只能新建空冷机组，煤耗增加效率降低远距离输送又有缺失，而东部的燃煤发电如果能实施近零排放改造会腾出较大的空间安排燃煤发电，因而，煤电布局的方针原则亟需调整。需要重提煤电运平衡在规划中的作用。
第四，电网格局。
有的企业主经建设跨17个省区市的"三华"电网，有的人坚决反对"三华"电网，认为这样建设电网毁掉了我国创造的分层分区管理电网的基本经验，"三华"电网既不安全，又无必要但却需要大量投资，对此，规划编制不能以沉默对待。我国以广大区为基础的电网格局来之不易，保障安全已经下了很大功夫，此经验不可丢。
五、规划实施与规划编制同样重要。
规划实施是规划完善的另一个过程，为此，笔者提出要有一些具体措施来跟踪规划实施过程。
第一，规划发布者每年应检查规划实施情况，提出规划实施报告，并将报告内容纳入年度工作报告。
第二，规划实施的第二年结束后应考虑滚动修订。
第三，规划期结束后应对规划实施提出总结报告，该总结报告需要履行一定的批准手续，并向全社会公告五年电力规划实施情况。
第四，委托第三方对规划执行情况做后评价。
这样使得规划研究、编制、发布、修订、总结、后评价形成一个完整的闭环。
六、要处理好几个关系。
首先是电力规划与全国规划之间的关系，这个比较好理解在实用上总是全国规划在先，电力规划在后，电力规划要服从全国规划的约束，但电力规划的某些指标允许高于全国规划。
第二，要处理好电力规划与电源项目、电网项目前期工作的关系。目前电力项目的前期工作大体上分为初步可行性研究和可行性研究，要解决两个问题，一是规划与项目挂不挂钩，二是项目进入规划要设定门槛，在取消"路条"的条件下怎样衔接好这一过程。
第三，国家电力规划与企业规划的关系，要明确地订出几条规范企业在规划方面的行为。
第四，明确如何发挥行业组织作用，建立政府部门同企业之间的互动和对话渠道;国家规划与省级政府部门编制的省级电力规划之间，也需要适当的规定约束各自的行为。
第五，如何发挥社会研究机构在规划研编方面的作用，考虑政府购买、优选研究机构的优秀成果。
第六，处理好政府部门内综合规划局与专业司局的关系，1988年成立能源部，规划设在综合计划同归口管理各产业规划，各专业司局可研究提出建议。现在国家能源局也设有综合部门和专业部门都在 规划，这样综合和专业之间就需要衔接。
现在电力规划已经启动，我们有理由期待一个优秀的规划出台。
(作者系中国电力发展促进会专职顾问)
