立足国情省情破解水电移民难题
2013/6/27 8:00:47 新闻来源：云南日报
杨贵平
水电工程建设移民安置工作，具有面广、点多、量大、复杂等特点，如何在国家现行法规政策框架内做好水电移民安置工作，是一个值得探讨的问题。在省委、省政府的重视下，我省创新的“16118移民补偿安置方式”，提供了较好范例。
创新是破解移民安置“难题”的法宝
云南是水电移民大省，为了破解水电移民安置难题，2007年，省移民开发局、省发展改革委和云南金沙江中游水电开发有限公司成立了“创新移民补偿安置方式”课题研究小组，国家水电水利规划总院、省直19个厅（局）、相关地方政府、中水顾问集团昆明院等单位共投入248名专家参加此项研究。研究成果定名为“16118移民补偿安置方式”。
“16118移民补偿安置方式”的主要内容。一是立足一个长效补偿机制。按照“淹多少、补多少”的原则，以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均产量为基础，依据所对应年份省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值，以货币形式对移民实行逐年长效补偿，让移民每月领取一份“报酬”。移民长效补偿费在电站建设期，在审定的投资概算中列支。在电站运行期由水电项目法人从发电收益中提取，交由地方人民政府负责兑付。补偿期限与电站运行期限相同。移民去世后，其农村家庭主要成员可以继续享受。水电站运行期（约70年）终结后，通过土地整理恢复耕地，交地方政府分配给移民耕种。二是实行六种安置并举。农村移民在享受长效补偿的前提下，可以按照个人财产补偿情况，自行在城市（县城）安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置六种方式中选择其一。三是建立一项库区产业发展资金。电站发电后，将按国家规定缴纳的库区基金统筹用于库区特色产业发展，由地方人民政府按照省发展改革委组织审定的《金沙江中游库区优势产业及移民可持续发展规划报告》，编制移民优势产业发展和后期扶持规划报告，经有关部门审查后实施。四是享受统一后期扶持政策。对采取不同安置方式的农村移民，将移民后期扶持费，直接发放到移民户。五是采取八条移民安置措施。做好实物指标调查认定工作；规划建设特色小镇安置移民；因地制宜，实行开发性移民；盘活农村集体财产补偿费，让移民得到实惠；加快移民劳动力转移；重视移民安置区社会事业发展；切实解决贫困户的温饱问题；抓好库区生态环境保护。
实施“16118移民补偿安置方式”的意义。“16118移民补偿安置方式”在我省水电开发中已经全面推广实施，受到社会各界和广大人民群众的好评，并逐步得到国家层面的认可。2011年，国家发展改革委在“四川两河口水电站”核准文件中，首次明确批准对移民实行“长效补偿”。2012年12月，联合国全球契约中国网络年会在京召开，“16118移民补偿安置方式”实效在会上获“联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”。
“16118移民补偿安置方式”是水电工程建设水库移民工作的重大创新，根本在于把“以新换旧”的实物补偿转变成“长效货币补偿”；把“单一的以土安置”发展为“多渠道多形式安置”。经过5年的实践检验，其重要意义在于：一是建立了以不降低移民原有生活标准为前提的长期生活保障制度，为移民安居乐业打下了坚实基础；二是可以少配或不配耕地，只要不淹住房，就没有必要搬迁移民，极大地减少了移民搬迁人数；三是缓解了高度紧张的“人地矛盾”，把移民劳动力从耕种土地中解放出来，从事其他产业，为致富奔小康开辟了新途径；四是民族文化、民族特色得以保护和传承；五是移民老有所养、病有所医、学有费用等问题得到了根本解决，促进了和谐社会建设。
“16118移民补偿安置方式”的适应性
“16118移民补偿安置方式”，更适合在具有以下特征的地方运用：
“人地矛盾”高度集中的地方。传统的移民安置方式主要以新开垦耕地和流转承包耕地两种方式解决移民的生产生活问题，但我国西南地区人均耕地资源不到2亩，并且90%以上为山地。国家实行退耕还林后，可开发整理成耕地的后备资源十分匮乏。无论是开发荒地还是调整承包地安置移民，都受到制约。特别是国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定：“农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。”西南省区没有条件配置与安置区居民基本相当的土地，也就是没有条件实行“以土安置”。
少数民族区域性较强的地方。我省是少数民族大省，金沙江、澜沧江、怒江三江流域更是少数民族聚居区，由于历史的原因和各民族的风俗习惯不同，少数民族分布具有鲜明的区域性。例如：金沙江中游虎跳峡至奔子栏段主要是纳西族聚居区；澜沧江下游主要是傣族聚居区，怒江中游主要是傈僳族聚居区。如果将上述少数民族外迁到其他地方安置，将使沉淀数年的民族文化和民族特色逐步丧失。
具有“大装机、小移民”特点的水电工程。西南地区的水电工程大多为V形河谷地带，普遍具有“大装机、小移民”特点；而东北、华中、华东、华南等省份电站大多处于U形河谷地带，普遍具有“小装机、大移民”特点。以长江为例，水电工程建设越往源头延伸，移民人数越少。三峡水电站装机1820万千瓦，移民约84.62万人，每万千瓦移民人数465人；溪落渡电站装机1386万千瓦，移民6.1万人，每万千瓦移民人数44人；金沙江中游阿海电站装机200万千瓦，移民3007人，每万千瓦移民人数约15人。如果水电工程建设具有“大装机、小移民”优势，就为长效补偿安置移民提供了得天独厚的条件；反之，具有“小装机、大移民”的水电工程，要实行长效补偿安置，需要研究破解的问题更多。
采用“16118移民补偿安置方式”需要注意的问题
广大移民群众依法补偿所得与日益增长的物质文化需求不相适应，是移民工作的主要矛盾。确定清晰的产权是社会稳定的根本，解决移民工作矛盾必须经过各级政府、水电项目法人和移民群众长期努力。对移民实行长效补偿安置需要特别注意以下问题：
实物指标和谷物作价是长效补偿的根基。“实物指标”和“谷物作价”是“16118移民补偿安置方式”的“两块基石”，任何时候不可动摇。国家移民条例规定补偿的“量”是实物指标，耕地补偿的“质”是谷物产值。如果动摇“实物指标”，补偿就没有法定“量”；如果动摇“谷物作价”,补偿就没有法定参照物。
“前期补偿对地不对人、后期扶持对人不对地”是长效补偿的生命线。一是前期补偿对地不对人，没有统一标准。土地法是移民条例的上位法。“对地不对人”，是土地法和移民条例的重要原则。对移民实行长效补偿的生命在于始终坚持“淹多少补多少”、“谷物产量作价确定货币补偿”、“农村土地承包到户”等政策不动摇。补偿没有“统一标准”，是依据实物转换为货币的过程，属于移民户享有的合法权益，不得随意打破。与此同时，对移民人口的计算，也应坚持到户不到人。二是前期补助可以有“统一标准”。此项补助是依据一定阶段国家经济社会发展情况，经有关部门审定由水电项目法人出资，用于鼓励地方政府和移民支持水电工程建设的费用，与移民产权和财产无直接关系，可以作为移民安置中的“平衡调节”手段。政府可以通过“调节移民补助费”和农村集体财产补偿费，逐步实现移民货币补偿的相对平衡。三是后期扶持坚持对人不对地。移民后期扶持费应坚持对人不对地，以“直补到人”为佳，库区基金坚持国务院规定的“三项用途”不变。四是土地征收补偿后没有增长量。土地法没有规定土地征收补偿可以有增量，移民政策应与其上位法相一致，关键在于用好用足现行政策，让移民得到更多实惠。
（作者系云南金沙江中游水电开发公司党组成员、副总经理、高级工程师）
水电工程建设移民安置工作，具有面广、点多、量大、复杂等特点，如何在国家现行法规政策框架内做好水电移民安置工作，是一个值得探讨的问题。在省委、省政府的重视下，我省创新的“16118移民补偿安置方式”，提供了较好范例。
创新是破解移民安置“难题”的法宝
云南是水电移民大省，为了破解水电移民安置难题，2007年，省移民开发局、省发展改革委和云南金沙江中游水电开发有限公司成立了“创新移民补偿安置方式”课题研究小组，国家水电水利规划总院、省直19个厅（局）、相关地方政府、中水顾问集团昆明院等单位共投入248名专家参加此项研究。研究成果定名为“16118移民补偿安置方式”。
“16118移民补偿安置方式”的主要内容。一是立足一个长效补偿机制。按照“淹多少、补多少”的原则，以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均产量为基础，依据所对应年份省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值，以货币形式对移民实行逐年长效补偿，让移民每月领取一份“报酬”。移民长效补偿费在电站建设期，在审定的投资概算中列支。在电站运行期由水电项目法人从发电收益中提取，交由地方人民政府负责兑付。补偿期限与电站运行期限相同。移民去世后，其农村家庭主要成员可以继续享受。水电站运行期（约70年）终结后，通过土地整理恢复耕地，交地方政府分配给移民耕种。二是实行六种安置并举。农村移民在享受长效补偿的前提下，可以按照个人财产补偿情况，自行在城市（县城）安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置六种方式中选择其一。三是建立一项库区产业发展资金。电站发电后，将按国家规定缴纳的库区基金统筹用于库区特色产业发展，由地方人民政府按照省发展改革委组织审定的《金沙江中游库区优势产业及移民可持续发展规划报告》，编制移民优势产业发展和后期扶持规划报告，经有关部门审查后实施。四是享受统一后期扶持政策。对采取不同安置方式的农村移民，将移民后期扶持费，直接发放到移民户。五是采取八条移民安置措施。做好实物指标调查认定工作；规划建设特色小镇安置移民；因地制宜，实行开发性移民；盘活农村集体财产补偿费，让移民得到实惠；加快移民劳动力转移；重视移民安置区社会事业发展；切实解决贫困户的温饱问题；抓好库区生态环境保护。
实施“16118移民补偿安置方式”的意义。“16118移民补偿安置方式”在我省水电开发中已经全面推广实施，受到社会各界和广大人民群众的好评，并逐步得到国家层面的认可。2011年，国家发展改革委在“四川两河口水电站”核准文件中，首次明确批准对移民实行“长效补偿”。2012年12月，联合国全球契约中国网络年会在京召开，“16118移民补偿安置方式”实效在会上获“联合国2012全球契约促进社会发展最佳实践奖”。
“16118移民补偿安置方式”是水电工程建设水库移民工作的重大创新，根本在于把“以新换旧”的实物补偿转变成“长效货币补偿”；把“单一的以土安置”发展为“多渠道多形式安置”。经过5年的实践检验，其重要意义在于：一是建立了以不降低移民原有生活标准为前提的长期生活保障制度，为移民安居乐业打下了坚实基础；二是可以少配或不配耕地，只要不淹住房，就没有必要搬迁移民，极大地减少了移民搬迁人数；三是缓解了高度紧张的“人地矛盾”，把移民劳动力从耕种土地中解放出来，从事其他产业，为致富奔小康开辟了新途径；四是民族文化、民族特色得以保护和传承；五是移民老有所养、病有所医、学有费用等问题得到了根本解决，促进了和谐社会建设。
“16118移民补偿安置方式”的适应性
“16118移民补偿安置方式”，更适合在具有以下特征的地方运用：
“人地矛盾”高度集中的地方。传统的移民安置方式主要以新开垦耕地和流转承包耕地两种方式解决移民的生产生活问题，但我国西南地区人均耕地资源不到2亩，并且90%以上为山地。国家实行退耕还林后，可开发整理成耕地的后备资源十分匮乏。无论是开发荒地还是调整承包地安置移民，都受到制约。特别是国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定：“农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。”西南省区没有条件配置与安置区居民基本相当的土地，也就是没有条件实行“以土安置”。
少数民族区域性较强的地方。我省是少数民族大省，金沙江、澜沧江、怒江三江流域更是少数民族聚居区，由于历史的原因和各民族的风俗习惯不同，少数民族分布具有鲜明的区域性。例如：金沙江中游虎跳峡至奔子栏段主要是纳西族聚居区；澜沧江下游主要是傣族聚居区，怒江中游主要是傈僳族聚居区。如果将上述少数民族外迁到其他地方安置，将使沉淀数年的民族文化和民族特色逐步丧失。
具有“大装机、小移民”特点的水电工程。西南地区的水电工程大多为V形河谷地带，普遍具有“大装机、小移民”特点；而东北、华中、华东、华南等省份电站大多处于U形河谷地带，普遍具有“小装机、大移民”特点。以长江为例，水电工程建设越往源头延伸，移民人数越少。三峡水电站装机1820万千瓦，移民约84.62万人，每万千瓦移民人数465人；溪落渡电站装机1386万千瓦，移民6.1万人，每万千瓦移民人数44人；金沙江中游阿海电站装机200万千瓦，移民3007人，每万千瓦移民人数约15人。如果水电工程建设具有“大装机、小移民”优势，就为长效补偿安置移民提供了得天独厚的条件；反之，具有“小装机、大移民”的水电工程，要实行长效补偿安置，需要研究破解的问题更多。
采用“16118移民补偿安置方式”需要注意的问题
广大移民群众依法补偿所得与日益增长的物质文化需求不相适应，是移民工作的主要矛盾。确定清晰的产权是社会稳定的根本，解决移民工作矛盾必须经过各级政府、水电项目法人和移民群众长期努力。对移民实行长效补偿安置需要特别注意以下问题：
实物指标和谷物作价是长效补偿的根基。“实物指标”和“谷物作价”是“16118移民补偿安置方式”的“两块基石”，任何时候不可动摇。国家移民条例规定补偿的“量”是实物指标，耕地补偿的“质”是谷物产值。如果动摇“实物指标”，补偿就没有法定“量”；如果动摇“谷物作价”,补偿就没有法定参照物。
“前期补偿对地不对人、后期扶持对人不对地”是长效补偿的生命线。一是前期补偿对地不对人，没有统一标准。土地法是移民条例的上位法。“对地不对人”，是土地法和移民条例的重要原则。对移民实行长效补偿的生命在于始终坚持“淹多少补多少”、“谷物产量作价确定货币补偿”、“农村土地承包到户”等政策不动摇。补偿没有“统一标准”，是依据实物转换为货币的过程，属于移民户享有的合法权益，不得随意打破。与此同时，对移民人口的计算，也应坚持到户不到人。二是前期补助可以有“统一标准”。此项补助是依据一定阶段国家经济社会发展情况，经有关部门审定由水电项目法人出资，用于鼓励地方政府和移民支持水电工程建设的费用，与移民产权和财产无直接关系，可以作为移民安置中的“平衡调节”手段。政府可以通过“调节移民补助费”和农村集体财产补偿费，逐步实现移民货币补偿的相对平衡。三是后期扶持坚持对人不对地。移民后期扶持费应坚持对人不对地，以“直补到人”为佳，库区基金坚持国务院规定的“三项用途”不变。四是土地征收补偿后没有增长量。土地法没有规定土地征收补偿可以有增量，移民政策应与其上位法相一致，关键在于用好用足现行政策，让移民得到更多实惠。
（作者系云南金沙江中游水电开发公司党组成员、副总经理、高级工程师）
